L’essor des énergies renouvelables en France soulève des questions cruciales quant à leur déploiement dans les espaces ruraux. La cohabitation entre production énergétique et activité agricole fait l’objet d’un cadre réglementaire complexe, visant à concilier transition énergétique et préservation des terres cultivables. Cet encadrement juridique, en constante évolution, définit les conditions d’implantation des installations renouvelables sur les zones agricoles, avec des enjeux majeurs en termes d’aménagement du territoire et de souveraineté alimentaire.
Le cadre légal régissant l’implantation d’énergies renouvelables en zone agricole
L’implantation d’installations d’énergies renouvelables en zone agricole est encadrée par un ensemble de textes législatifs et réglementaires. Le Code de l’urbanisme et le Code rural et de la pêche maritime constituent les principaux fondements juridiques en la matière. L’article L. 151-11 du Code de l’urbanisme autorise, sous certaines conditions, la construction d’installations nécessaires à des équipements collectifs dans les zones agricoles, naturelles ou forestières. Cet article ouvre ainsi la voie à l’implantation d’infrastructures de production d’énergies renouvelables, tout en posant des garde-fous pour préserver la vocation agricole des terrains.
La loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt de 2014 a introduit la notion d’activité agricole par rattachement, permettant de considérer la production d’énergie renouvelable comme une activité connexe à l’exploitation agricole. Cette disposition facilite l’installation de panneaux photovoltaïques ou d’éoliennes sur les exploitations, à condition que cette activité reste secondaire par rapport à l’activité agricole principale.
Le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du Code de l’urbanisme précise les modalités d’application de ces dispositions. Il définit notamment les critères permettant de qualifier une installation d’énergie renouvelable d’équipement collectif, condition nécessaire à son implantation en zone agricole.
En complément, la circulaire du 18 décembre 2009 relative au développement et au contrôle des centrales photovoltaïques au sol fournit des orientations pour l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme concernant ces installations. Elle insiste sur la nécessité de préserver les espaces agricoles et naturels, tout en favorisant le développement maîtrisé de l’énergie solaire.
Les procédures d’autorisation et les études d’impact
L’implantation d’installations d’énergies renouvelables en zone agricole est soumise à diverses procédures d’autorisation, variant selon la nature et l’ampleur du projet. Pour les installations photovoltaïques au sol d’une puissance supérieure à 250 kWc, un permis de construire est requis. Ce seuil est fixé par le décret n°2009-1414 du 19 novembre 2009. Les projets de moindre envergure peuvent être soumis à une simple déclaration préalable.
Les parcs éoliens sont quant à eux soumis au régime des Installations Classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE) depuis la loi Grenelle II de 2010. Cette classification implique une procédure d’autorisation plus complexe, incluant une enquête publique et une étude d’impact environnemental.
L’étude d’impact constitue un élément central dans l’évaluation des projets d’énergies renouvelables en zone agricole. Régie par les articles L. 122-1 et suivants du Code de l’environnement, elle doit analyser les effets directs et indirects du projet sur l’environnement, y compris sur l’activité agricole. Cette étude doit notamment évaluer :
- L’impact sur la qualité agronomique des sols
- Les conséquences sur l’exploitation agricole existante
- Les effets sur la biodiversité et les écosystèmes locaux
- Les mesures d’évitement, de réduction et de compensation (ERC) proposées
La réalisation de cette étude d’impact est confiée à des bureaux d’études spécialisés, sous la responsabilité du porteur de projet. Elle fait l’objet d’un avis de l’Autorité environnementale, qui évalue sa qualité et sa pertinence.
En parallèle, la Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) est systématiquement consultée pour les projets situés en zone agricole. Son avis, bien que consultatif, pèse fortement dans la décision finale d’autorisation.
Les contraintes spécifiques liées à la préservation des terres agricoles
La préservation des terres agricoles constitue un enjeu majeur dans l’encadrement des projets d’énergies renouvelables. Le principe de zéro artificialisation nette (ZAN), inscrit dans la loi Climat et Résilience de 2021, renforce cette exigence en fixant des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols. Dans ce contexte, l’implantation d’installations énergétiques sur des terres agricoles fait l’objet d’un examen particulièrement attentif.
La circulaire du 18 décembre 2009 relative aux centrales photovoltaïques au sol préconise d’orienter les projets vers des terrains déjà artificialisés ou dégradés. L’utilisation de terres agricoles de qualité est fortement déconseillée, sauf si le projet permet de maintenir une activité agricole significative sur le site.
Le Code rural et de la pêche maritime prévoit des mécanismes de protection spécifiques pour les terres agricoles :
- La compensation agricole collective, introduite par la loi d’avenir pour l’agriculture de 2014, oblige les maîtres d’ouvrage à compenser la perte de potentiel économique agricole induite par leurs projets
- Les Zones Agricoles Protégées (ZAP) et les Périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) offrent une protection renforcée contre le changement d’usage des terres
La jurisprudence administrative tend à adopter une interprétation restrictive des possibilités d’implantation en zone agricole. L’arrêt du Conseil d’État du 8 février 2017 (n°395464) a ainsi précisé que les panneaux photovoltaïques au sol ne pouvaient être autorisés en zone agricole que s’ils n’étaient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole sur le terrain d’implantation.
Ces contraintes incitent les porteurs de projets à développer des modèles d’agrivoltaïsme, combinant production d’énergie et exploitation agricole. Ces solutions innovantes font l’objet d’un encadrement juridique en cours d’élaboration, avec notamment la définition de critères de compatibilité entre activités agricoles et énergétiques.
Les mécanismes de soutien et d’incitation au développement des énergies renouvelables en milieu rural
Malgré les contraintes réglementaires, le développement des énergies renouvelables en zone agricole bénéficie de divers mécanismes de soutien et d’incitation. Ces dispositifs visent à favoriser l’émergence de projets conciliant production énergétique et activité agricole.
Le tarif d’achat et le complément de rémunération constituent les principaux outils de soutien économique. Définis par l’article L. 314-1 du Code de l’énergie, ils garantissent aux producteurs d’énergies renouvelables un revenu stable sur une longue période. Les modalités de ces dispositifs sont précisées par des arrêtés tarifaires spécifiques à chaque filière.
Pour les installations photovoltaïques, l’arrêté du 6 octobre 2021 fixe les conditions d’achat de l’électricité produite. Il prévoit des tarifs bonifiés pour les installations sur bâtiments agricoles, encourageant ainsi l’intégration du photovoltaïque aux exploitations sans consommation de terres cultivables.
Les appels d’offres lancés par la Commission de Régulation de l’Énergie (CRE) incluent des critères favorisant les projets en zone rurale. Le cahier des charges de l’appel d’offres « CRE4 » pour les centrales au sol comporte ainsi un bonus pour les projets situés sur des terrains dégradés ou permettant une activité agricole.
Au niveau fiscal, plusieurs dispositifs encouragent l’investissement dans les énergies renouvelables en milieu agricole :
- L’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les installations de production d’énergies renouvelables (article 1383-0 B bis du Code général des impôts)
- La possibilité pour les agriculteurs de bénéficier du régime des bénéfices agricoles pour leurs revenus issus de la production d’énergies renouvelables, sous certaines conditions
Les Sociétés d’Économie Mixte (SEM) et les Sociétés Coopératives d’Intérêt Collectif (SCIC) offrent des cadres juridiques adaptés pour le développement de projets participatifs associant agriculteurs, collectivités et citoyens. Ces structures facilitent l’ancrage local des projets et leur acceptabilité.
Enfin, les Contrats de Transition Écologique (CTE), mis en place par le Ministère de la Transition écologique, peuvent inclure des actions en faveur du développement des énergies renouvelables en milieu rural. Ces contrats, conclus entre l’État et les collectivités territoriales, permettent de mobiliser des financements et un accompagnement technique pour des projets innovants.
Perspectives d’évolution du cadre juridique et enjeux futurs
Le cadre juridique encadrant l’implantation d’énergies renouvelables en zone agricole est appelé à évoluer pour répondre aux défis de la transition énergétique et de la préservation des terres agricoles. Plusieurs tendances se dessinent, qui devraient influencer la réglementation future.
L’agrivoltaïsme fait l’objet d’une attention croissante. La loi d’accélération des énergies renouvelables de 2023 a introduit une définition légale de cette pratique, ouvrant la voie à un encadrement spécifique. Des travaux sont en cours pour définir des critères précis de compatibilité entre production énergétique et activité agricole, qui pourraient se traduire par de nouvelles dispositions réglementaires.
La question de l’artificialisation des sols reste centrale. La mise en œuvre du principe de zéro artificialisation nette (ZAN) pourrait conduire à un durcissement des conditions d’implantation des installations au sol. En contrepartie, on peut s’attendre à un assouplissement des règles pour les installations sur bâtiments agricoles ou les projets intégrés aux cultures.
Le développement des communautés énergétiques, encouragé par les directives européennes, pourrait se traduire par de nouvelles dispositions facilitant les projets collectifs en milieu rural. Le statut juridique de ces communautés et leur articulation avec le droit de l’urbanisme et de l’énergie restent à préciser.
L’enjeu de la multifonctionnalité des espaces ruraux devrait gagner en importance. Des réflexions sont en cours pour favoriser une approche intégrée, combinant production alimentaire, énergétique et services écosystémiques. Cela pourrait se traduire par de nouveaux outils de planification territoriale, dépassant la stricte séparation des usages.
Enfin, la question de la réversibilité des installations devrait faire l’objet d’une attention accrue. Des dispositions plus strictes concernant le démantèlement et la remise en état des sites pourraient être adoptées, pour garantir le retour à un usage agricole après l’exploitation énergétique.
Ces évolutions s’inscrivent dans un contexte de tension entre les objectifs de transition énergétique et de souveraineté alimentaire. Le défi pour le législateur sera de trouver un équilibre permettant de concilier ces impératifs, tout en préservant la qualité des paysages et des écosystèmes ruraux.